东部地区城市发展面临六个困局

东部地区作为我国社会经济最发达的地区，汇集了京津冀、长三角等主要城市群，在带动全国社会经济发展、提升国际竞争力和探索转型发展道路方面发挥着举足轻重的作用。能源是社会经济运行的基础动力。长期以来，东部地区城市是我国能源消费的主要区域，但普遍缺乏能源资源，能源自给率低，极大地依赖外部供应。面对当前我国复杂的社会经济发展新形势和日趋严峻的能源环境约束，东部地区城市加快推进经济发展方式转变、深化落实能源革命战略、实现城市高质量发展任务紧迫。从能源角度看，东部地区城市发展目前面临六个显著困局。

困局一

产业结构升级发展与能源总量严控之困

“十四五”时期是我国全面落实高质量发展要求，深入推进能源生产和消费革命的关键时期。东部地区城市作为能源消费集中区，预计能源消费总量将长期处于严控趋紧状态, 能源消费增量控制目标不会大于“十三五”时期。

当前东部地区不少城市仍存在存量大、刚性强的传统高耗能产业，显著挤占其他产业引进和发展的空间，制约经济转型升级与高质量发展。虽然一些城市万元GDP能耗已经很低，甚至达到发达国家水平，但仍难以完成能源消费总量控制目标，紧缺的能源消费总量指标对引进高端项目、进一步降低成单位GDP能耗与产业升级造成了不利影响。

而受数字经济发展和新型基础设施建设刺激政策影响，东部地区城市特别是北上广周边城市正在建或规划建设大量数据中心项目，带来大量能源消费的同时，也进一步增加了能耗总量控制压力。

困局二

能耗强度持续压减与节能空间消失之困

长期以来，多数城市主要通过鼓励企业节能降耗和淘汰落后产能的方式提升能效水平。随着相关工作持续推进，单个企业的节能降耗空间已几乎消失。东部城市火电、钢铁、造纸等产业通过“上大压小”淘汰落后产能，力度强、进展快，目前大型企业能耗指标已大幅领先全国同期平均水平，常规节能降耗措施已遇到“天花板”。

按当前趋势发展，“十四五”期间东部城市整体能源消费强度将保持在较高水平，加上数据中心、5G基站等新型耗能产业的大量建设，甚至有可能在部分年份出现一定反弹。但与此同时，预计“十四五”期间，这些城市仍将承担较高的单位GDP能耗下降率指标，能源消费强度持续下降的现实需求和节能空间紧缺的矛盾将愈加突出。

困局三

天然气需求增长与能源安全压力之困

东部地区缺乏天然气资源，主要靠远距离输送供应，但电力、热力需求旺盛，随着控煤政策日渐趋严，不少城市均在规划建设燃机项目，天然气消费增长需求巨大。

与此同时，随着国际天然气价格长期低位运行，若叠加政策激励，天然气分布式能源有望大量发展，带来较大消费增量。

但事实上，“十四五”时期东部城市的天然气供应仍有极大不确定性。

一方面，远距离天然气管道输送能力有限，且气价较高，特别是近几年用气高峰时段已暴露出输送能力短板；

另一方面，能源安全是未来国家能源发展长期面临的基本问题和重中之重，一些城市天然气增量供应依赖规划中的沿江、沿海LNG接收码头、接收站建设，但建设规模和可接收容量仍存在较大不确定性。

困局四

能源系统效率提升与利益格局固化之困

在热力供应方面，推进热力管网互联互通和集约优化供应是提升系统效率的根本举措，许多城市在“十三五”时期就已经设定热力供应集约发展和热力联网的目标。

但是，目前许多城市热力供应和管网运营划片经营、垄断性强，存在供热能力整体冗余和局部短缺的突出矛盾，要推进跨区互通、区内联网就需要多方协调、平衡各方利益，落实联网优化仍面临较多实际难题。

而在燃气供应方面，国家已明确城镇燃气企业储气任务纳入省级专项规划，避免储气设施建设小型化、分散化。

但由于部分城市燃气企业划片特许经营，受到调峰需求和LNG价格低位影响，燃气企业纷纷建设储气设施。这种分散建设模式既有可能产生投资浪费现象，同时也不利于天然气系统的优化运行和整体效率提升。

困局五

能源设施建设与国土空间限制之困

一方面，随着城市能源需求不断增长，电力、燃气等能源基础设施存在刚性需求，但在站点、走廊选择等方面面临很大困难，特别在负荷密集区域和水网密布区域，选址、通道难度极高；

另一方面，目前东部城市交通能源消费普遍严重依赖化石能源，提升新能源汽车占比是实现交通绿色转型的重要举措。但是，城市支撑新能源汽车推广的充电设施、综合能源站等建设受到多重土地空间限制难题，如：新建站点存在选址困难，存量站点改扩建空间不足，小区充电桩建设受场地限制大等。

困局六

能源产业创新发展与现有机制制约之困

能源技术创新是解决东部地区城市能源发展难题的关键途径。众多城市都对“十四五”时期能源新技术、新趋势给予了极大关注，如能源互联网、氢能、燃料电池、园区综合供能等。但是，现有体制机制还存在不适应，甚至制约新产业和新技术发展的情况，如能源监测系统推广难度大、能源数据壁垒强制约了能源系统信息化发展；园区综合供能、需求侧响应等应用仍需相关政策支持；氢能、燃料电池产业发展亟待政府主导开展示范推广，以开拓应用场景、激发市场需求等。

相关建议

一、转变能源效率提升方式。从注重单个企业、单一产业能效提升，向系统整体能效提升转变。推动城市热力供给向集约化、清洁化转型，加快供热管网联网运行，构建以集中供热为主、分散供热为辅的协同优化供热体系。加强园区冷、热、电综合能源规划，提高产业园区的能源聚集度，注重产业园区内能源品类和能源品位的搭配，大力发展园区综合能源系统，提高园区能源系统和用能管理智慧化水平，提升园区整体能源利用效率。

二、夯实能源安全保障基础。统筹优化LNG接收码头建设，加强燃气管道跨省跨市联网互通和市内管网互联，构建多元供气格局，提升供气能力。统筹开展天然气应急储备设施规划建设，提高天然气周转效率，增强调峰应急和抗风险能力。建设城市能源安全的监测预警平台，摸清关键能源基础设施数据底数，构建市级能源风险地图，提升能源安全信息化管控水平。

三、补齐能源基础建设短板。加强能源设施规划与国土空间规划的协同性，加快能源系统薄弱环节补强和能源互联网建设。强化电力源网荷储协同控制功能，推动配套体制机制建设，更经济、高效、安全地提高电力系统功率动态平衡能力。加强热力供应系统信息化建设，深化热力供需信息统计管理，提升热力管网设施向各类热源、用户的开放性和公平性。加强充电设施、车联网基础设施规划建设和信息化管理，大力推广应用新能源汽车。

四、创新能源体制机制建设。探索能源消费控制的创新模式，推动能耗控制方式从能源效率指标向能源与经济指标结合发展，建立能效产值分析评价体系，通过能效指标压力机制，倒逼落后低效产能淘汰外迁，引导产业向中高端升级。建立能源指标的区域间调剂和用能权交易机制，保障优势区域和高端产业的优先发展权。构建能源产业创新发展引导机制，立足城市实际需求，因地制宜打造氢能、储能等能源新技术推广应用体系。（■陈光 郭磊作者分别供职于国网能源研究院 、国网（苏州）城市能源研究院）